Indice 1. El debate sobre la sostenibilidad de los programas de crédito rural 2. Rasgos principales de los programas de crédito en los casos estudiados 3. Logros y sostenibilidad de los préstamos rurales no convencionales por proyectos 4. Conclusiones

1. El debate sobre la sostenibilidad de los programas de crédito rural

La sostenibilidad de los programas de crédito rural emergió como tema de debate mundial en los años setenta. La literatura emergente criticó fuertemente la intervención estatal en los mercados financieros rurales bajo el argumento de que tales intervenciones limitaban el desarrollo financiero y no lograban cumplir los objetivos de hacer accesible el crédito a los segmentos más pobres de la población rural (p.ej. Adams, et al., 1984; Von Pischke, 1991).

Esta crítica se dirigía principalmente contra el desempeño de los bancos estatales de desarrollo rural. La mayor parte de estos bancos fueron constituidos en la década de los sesenta como parte de una política intervencionistas más amplia en los mercados rurales de tierra, crédito, insumos y productos. La creación de los bancos de desarrollo rural tenía como fin ampliar el acceso al crédito de los pequeños productores rurales bajo el supuesto de que el acceso a los medios de producción es un factor determinante del subdesarrollo. Se argumentó que era necesario una intervención estatal en vista de las limitaciones de la cobertura de los bancos privados entre los pequeños productores agrícolas.

Sin embargo, el uso del crédito bancario por parte de los pequeños productores agrícolas es restringida por diversas causas. Los bancos privados tienden a centrar sus actividades allí donde se concentra la actividad económica: principalmente en las ciudades y en las zonas rurales donde se concentran los productos comercializables. Esto excluye a un gran grupo de familias que operan fuera de estas zonas o sectores. Para los bancos el préstamo rural es menos atractivo que el préstamo para los sectores comerciales o de servicio debido a que el primero muestra picos estacionales más fuertes y menos predecibles, su periodo de reembolso es más largo (ciclo de las cosechas) y los riesgos climáticos presentan un alto grado de covarianza geográfica. Además de estos factores específicos del sector, los costos de transacción para los prestamistas son relativamente altos debido a la dispersión geográfica de los clientes y a la baja escala de los préstamos. Para los prestatarios los costos de transacción también son altos debido a la distancia que los separa del banco más cercano y los requisitos de garantía que son difíciles de cumplir, especialmente donde los mercados de tierras e hipotecas son deficientes.

La crítica a los bancos se sustentó en dos argumentos básicos (Braverman y Guasch, 1993: 54-57): su efecto distributivo regresivo y su falta de sostenibilidad financiera. Al contrario de lo que era el objetivo declarado de los bancos de ampliar el acceso al crédito, en varios casos se comprobó que sus efectos distributivos eran regresivos. El efecto distributivo surge básicamente debido a los préstamos subsidiados que otorgan los bancos de desarrollo que inducen a una transferencia implícita de ingreso en favor de los beneficiarios. Esta transferencia de ingreso es mayor para aquellos prestatarios que logran obtener préstamos grandes. Se ha probado en varios países que el crédito subsidiado favorece de manera desproporcionada a las empresas más grandes. Una de las razones de este sesgo crediticio en favor de las empresas más grandes es el argumento del costo-beneficio para al prestamista: al banco le resulta más barato otorgar créditos a pocas empresas grandes que a muchas pequeñas. También existen razones sociopolíticas ya que los grandes terratenientes tienen una mayor capacidad de cabildeo para programas de créditos aptos para sus necesidades y por lo tanto para obtener mayores subsidios implícitos.

El otro gran argumento en contra del desempeño de los bancos de desarrollo rural es su falta de sostenibilidad financiera. Con frecuencia sus tasas de interés se ubican en niveles bajos, incluso a veces negativos en términos reales, debido a los límites en las tasas de interés que impone el dueño del capital (el Estado o la agencia donante). Esto hizo que los bancos dispusieran de poco ingreso para cubrir los costos de operación. Esta situación los obligó también a fijar las tasas de depósito a bajo nivel impidiendo así la movilización del ahorro local convirtiéndolos en dependientes permanentes del financiamiento externo. Una variante de este argumento es que los bancos de desarrollo fueron forzados por sus gobiernos a invertir parte de su capital en bonos de gobierno de baja ganancia.

La no sostenibilidad financiera se genera también debido a la alta tasa de incumplimiento de pago que caracterizó muchas de las carteras de los bancos de desarrollo como consecuencia de las deficiencias en los procedimientos de selección, supervisión y cumplimiento. Uno de los factores subyacentes a este hecho es la alta dependencia de estos bancos del capital externo y la poca prioridad que otorgan a la recuperación de los préstamos. Otra de las razones es la carencia de incentivos apropiados para los empleados bancarios que no se ven motivados a exigir el pago de los préstamos morosos. Esta estructura deficiente de incentivos obedece en parte al hecho de que muchos bancos de desarrollo han estado sujetos a rígidas regulaciones gubernamentales en lo relativo a sus políticas de personal.

Un tercer factor que atenta contra la sostenibilidad de muchos bancos de desarrollo son los altos costos administrativos. Esto se debe en parte al diseño institucional de los bancos que carecen de incentivos para alcanzar la eficiencia y la innovación institucional por cuanto el Estado garantiza cubrir los costos de operación. Otra parte de este problema lo explica la naturaleza de esta actividad que tiene un gran énfasis en los préstamos de pequeña escala.

La experiencia de los bancos nacionales de desarrollo agrícola en Centroamérica es parecido a la experiencia general descrita en este análisis. Como consecuencia de todas estas críticas al desempeño de los bancos rurales varios países de Centroamérica están impulsando reformas financieras. La mayoría de ellas apunta a la consolidación del propio sector financiero e incluyen diversos aspectos: la reestructuración de los bancos de desarrollo, una mayor independencia del gobierno de los bancos centrales en lo relativo a la fijación de la política monetaria y una mayor supervisión de los bancos privados por parte de la autoridad monetaria. El proceso de reestructuración de los bancos de desarrollo tiende a priorizar su sostenibilidad financiera e institucional y a restar importancia al propósito original de ampliar el acceso al crédito. Esto nos devuelve a la situación originaria en donde queda sin resolver el problema del acceso al crédito rural formal.

Paralelamente a la creciente crítica al papel de los bancos de desarrollo, ha surgido un creciente número de programas crediticios no bancarios. Estos programas han tenido como objetivo primario ampliar el acceso al crédito de los pequeños productores rurales y su integración a los mercados locales. Por lo general, estos programas están asociados a otros servicios no crediticios tales como la asistencia técnica, capacitación y apoyo organizacional. En algún sentido, estos objetivos son similares a los de los bancos de desarrollo aunque su cobertura es más limitada y se centra en grupos meta de regiones o sectores específicos.

Hasta ahora ha existido poco análisis de estos programas de créditos menores de carácter no bancario. La discusión sobre el crédito rural ha tendido a centrarse más en el papel de los bancos de desarrollo y el impacto de los créditos subsidiados sobre el desarrollo financiero a nivel nacional. El enfoque de los programas no bancarios es por lo general más restringido aunque a nivel local puede llegar a tener un impacto similar en cuando a la disponibilidad de crédito.

Uno se podría preguntar si estas intervenciones de pequeña escala han generado un impacto más positivo que las de gran escala que llevan a cabo los bancos especializados de desarrollo. La respuesta sería afirmativa si tuviesen éxito en promover una redistribución progresiva del ingreso y del acceso al crédito y mantuvieran una sostenibilidad financiera.

En las próximas secciones comentaremos sobre un grupo de 19 programas crediticios no convencionales en Centroamérica, de muy diversa naturaleza, que fueron estudiados en los últimos dos años. Estos casos nos proporcionarán alguna información sobre si estos programas de préstamos no bancarios constituyen una alternativa viable para llegar hasta los pequeños productores rurales o si, por el contrario, repiten los mismos errores que cometieron los bancos de desarrollo en el pasado.

2. Rasgos principales de los programas de crédito en los casos estudiados

Los programas de crédito no convencionales pretenden llenar la brecha entre los préstamos comerciales bancarios y los créditos informales mediante el desarrollo de tecnologías financieras que satisfagan las demandas de servicios financieros de aquellos hogares que no tienen acceso al crédito y ofrezcan las facilidades de ahorro de los bancos tradicionales sin necesidad de incurrir en los altos costos asociados a los préstamos informales. La mayoría de estos programas se concentran en los servicios crediticios aunque algunos ofrecen también facilidades de ahorro. Para efectos de este documento entenderemos por crédito no convencional todo aquel proporcionado a través de programas especiales diseñados para ampliar el acceso al crédito institucional. Estos programas pueden utilizar los servicios administrativos de los bancos (fondo de crédito) o, bien, ser administrados por algún otro tipo de institución (ONG, cooperativas, etc.).

No existen cifras disponibles sobre la importancia de los créditos no convencionales en la región. No obstante, su participación en el crédito rural parece ser significativa, especialmente en Nicaragua y Honduras. Se puede estimar que en Nicaragua estos programas atendieron a más de 38.000 clientes en 1993, mientras que los bancos comerciales atendieron solamente 31.000 (excluyendo los fondos de crédito administrados por los proyectos de Desarrollo Rural Integrado) (BCN, 1994; Nitlapán 1994). Los préstamos no convencionales son, sin embargo, mucho más pequeños que los de los bancos comerciales y firmas mercantiles. En términos de desembolso, los créditos rurales no convencionales contribuyeron con un 8-10% de total de las finanzas rurales. En Honduras se pudo conocer a través de una encuesta llevada a cabo en tres regiones, que las ONG atendieron en 1994 un número similar de clientes que los atendidos por el Banco Nacional de Desarrollo o los bancos comerciales privados (González Vega y Torrico, 1995). Un estudio nacional realizado en El Salvador en 1991 arrojó mucha menos evidencia sobre la importancia del financiamiento no convencional (Cuevas et al, 1991), aunque es de presumir que la misma haya aumentado tras la firma de los Tratados de Paz en 1992. Según el Censo sobre Tenencia de la Tierra de 1993, el 6.1% de los campesinos utilizaron el crédito ofrecido por ONG durante el ciclo agrícola de 1992-93, en comparación con el 10.3% del crédito formal (Benito, 1993; Quintanilla, 1994).

El análisis que se llevó a cabo incluye una muestra de 19 casos de programas de crédito en Centroamérica apoyados por donantes extranjeros, incluyendo las agencias gubernamentales multi y bilaterales y ONG. La información primaria fue recopilada y analizada por investigadores del Centro de Estudios para el Desarrollo Rural de la Universidad Libre de Amsterdam durante 1994 y 1995 (en tres casos se contó con la información recopilada por la Unidad Regional de Asistencia Técnica-proyecto del Banco Mundial), con excepción del programa FINCA sobre el cual se utilizó información de 1992 proveniente de una fuente secundaria (González Vega, 1993). La mayor parte de los casos tenían entre dos y cinco años de experiencia con operaciones crediticias.

Aunque el estudio incluye solo 19 casos, se puede considerar que la diversidad de los mismos es representativa del mercado de crédito rural por proyectos existente en Centroamérica a principios de los años noventa. Se incluyen cinco programas de desarrollo rural con un componente de crédito, tres proyectos especializados de crédito, seis programas de crédito de ONG, un caso de cooperativa multiservicios, dos casos de programas de créditos administrados por una federación de cooperativas y dos casos de programas de créditos canalizados a través de cooperativas comercializadoras.

Los estudios de casos son diversos en cuanto a la escala de operaciones, el modo de las mismas, el financiamiento o la agencia externa ejecutante. Solo unos pocos programas incluyen la movilización de ahorros como parte de sus servicios de desarrollo financiero. La mayoría solo ofrece servicios de crédito. Todos los programas se orientan hacia los pequeños productores o habitantes rurales pobres, esto es: se excluye a los grandes productores como clientes potenciales. Sin embargo, se atiende a diferentes segmentos de los grupos meta: algunos proporcionan servicios a agricultores individuales, algunos a organizaciones cooperativas y otros a distintos grupos de la población rural. Dos casos estimulan la organización de bancos comunales.

La escala de operaciones varia de 64.000 dólares USA a 6.200.000 dólares USA. La mitad de los programas administran menos de 300.000 dólares USA. Los tres programas más grandes tienen presupuestos que sobrepasan los 4 millones de dólares USA, aunque sus carteras de crédito eran menores de los 3 millones de dólares USA al momento de realizar el análisis.

Uno de los aspectos más destacados de los programas de crédito no convencionales es la variedad de disposiciones operativas. Algunos solo proporcionan préstamos a grupos de beneficiarios para reducir los costos de las transacciones. Otros, solo lo hacen a beneficiarios individuales argumentando que los préstamos grupales dan pie a que se diluya la responsabilidad. Algunos tratan de tender un puente entre los grupos meta y las instituciones financieras proporcionando a estas últimas fondos para créditos junto con otro tipo de intervenciones dirigidas a fortalecer a los clientes para que sean merecedores de ellos. Unos tratan de desarrollar nuevas instituciones financieras, mientras que otros hacen uso de contratos interrelacionados con el mercadeo. En cuanto a las garantías subsidiarias, algunos se basan en garantías sociales (préstamos grupales, fiadores personales), otros experimentan con diferente tipo de prendas o, bien, combinan las garantías reales y las sociales. En la próxima sección analizaremos los diferentes alternativas operacionales orientadas a lograr una selección, control y cumplimiento óptimo, así como un bajo costo en las transacciones.

3. Logros y sostenibilidad de los préstamos rurales no convencionales proyectos

3.1 Introducción

En esta sección analizamos tres áreas específicas en 19 estudios de casos. La primera indaga si existe evidencia de efectos distributivos regresivos como consecuencia del otorgamiento de créditos. La segunda, si los programas tuvieron éxito en desarrollar estructuras institucionales que promuevan innovaciones en los procesos de selección, supervisión y cumplimiento y si proporcionaron una organización estructural con incentivos adecuados. Finalmente, la tercera estudia en qué medida los programas estudiados alcanzaron la sostenibilidad financiera.

3.2 Acceso por grupos meta y efectos sobre la distribución del ingreso

Una de las críticas que se hacen a las experiencias del mercado de crédito rural mediante la creación de instituciones financieras para el otorgamiento de préstamos para la agricultura (bancos nacionales de desarrollo) es que, a pesar de su intención de mejorar la distribución del ingreso mediante el acceso al crédito formal para pequeños productores, la mayor parte de estas intervenciones han demostrado ser regresivas (Braverman y Guasch, pp. 54-55). Por lo general se imponen tasas de interés por debajo de las tasas de mercado lo que induce a que los grupos organizados de grandes terratenientes presionen para tener acceso a los mismos. Entre más grande el subsidio (la diferencia entre la tasa de interés de mercado y la tasa de interés del programa crediticio), mayor la presión de estos grupos y, por lo general, mayor son los créditos que en la práctica logran obtener.

Aunque la mayor parte de los programas crediticios de la muestra cobran tasas de interés menores que aquellas que los bancos nacionales de desarrollo, no existe evidencia de que la distribución de los préstamos se desvíe hacia los grandes terratenientes o hacia los grupos acaudalados que no pertenecen a los grupos meta declarados por esos programas.

El hecho de que los préstamos lleguen realmente a los grupos meta declarados puede ser explicado por tres factores. En primer lugar, el tamaño relativamente pequeño de los préstamos de una mayoría de estos programas lo que los hace poco atractivos para los grupos más acaudalados. En segundo lugar, en la mayoría de casos existe un fuerte control del personal del proyecto y de las organizaciones donantes sobre este aspecto. En la selección de los clientes muchos programas utilizan información proporcionada por los propios trabajadores que les brindan asistencia. Por lo general, se evalúa los proyectos dependiendo del número de clientes (beneficiarios) pues el personal del proyecto se inclina a promover una distribución del crédito en el mayor número posible de hogares. En tercer lugar, las organizaciones privadas que ejecutan programas de crédito no convencionales operan de manera más independiente de las influencias políticas o de las presiones de los grandes productores, comparado con lo que sucede con los bancos de desarrollo agrícola.

El grupo meta declarado por una mayor parte de estos programas de crédito son los pequeños productores. Consecuentemente, la mayoría no pretenden llegar a la población rural muy pobre que carece de acceso a la tierra y al capital. No obstante, algunos pocos programas sí tienen a esta población como su grupo meta. Dos de ellos trabajan a través de bancos comunales, uno a través de tiendas campesinas y otro combinando la promoción de la intermediación financiera por grupos con la administración de fondos por parte de un banco nacional de desarrollo. Los programas que financian el establecimiento de bancos comunales, no sólo ofrecen servicios crediticios, sino también facilidades de ahorro. Estos programas, así como el que entrega créditos a las tiendas campesinas, adaptan sus servicios financieros a las necesidades de la población meta.

Se ha argumentado que las necesidades de servicios financieros difieren entre los diversos grupos de hogares pobres. Según Hulme (1995), los muy pobres están más interesados en reducir la vulnerabilidad de sus vidas cotidianas (función protectora de los servicios financieros; "consumption smoothing") que en elevar el ingreso (función promocional). La mayor parte de los programas crediticios no convencionales están interesados primordialmente en la función promocional del crédito aunque, como se ha dicho, hay algunas excepciones. De hecho, el marco legal en los países centroamericanos no permite la movilización de los depósitos de ahorro del público ya que esta es una función reservada a las instituciones financieras supervisadas. La promoción de los ahorros en los programas no convencionales sólo es posible sobre la base de una mutual o bajo la sombrilla de una institución supervisada.

Se puede concluir que los efectos netos de la distribución de ingreso de los préstamos rurales no convencionales por proyectos, no son regresivos como sucedió con la creación de los bancos nacionales de desarrollo agrícola. Los préstamos llegan a los grupos meta declarados. Por lo general, estos grupos incluyen a los pequeños productores más que a la población rural muy pobre.

3.3 Diseño institucional

Uno de los aspectos débiles de la experiencia de los bancos de desarrollo es que los procedimientos de selección, supervisión y cumplimiento demostraron ser deficientes, lo que se reflejó en las altas tasas de no recuperación. Como reacción a esta situación, los bancos de desarrollo rural giraron en varios casos hacia la aplicación de mecanismos de garantía más estrictos, lo que lógicamente demostró ser excluyente para los productores de pequeña escala. En esta sección trataremos de saber si los programas de crédito no convencionales tuvieron éxito en diseñar procedimientos de selección más efectivos para asegurar el reembolso y más eficientes en cuanto a los costos de las transacciones, sin ser excluyentes para los pequeños productores.

La función de selección pretende distinguir a priori entre los buenos y los malos préstamos. En todos los casos estudiados el conocimiento a nivel local fue utilizado para tener una mejor valoración de la calidad de los clientes y de los proyectos. Siguiendo a Bastiaensen (1995), podemos distinguir dos tipos de involucramiento en el conocimiento local durante el proceso de selección: vertical y horizontal. El mecanismo vertical implica la participación de líderes locales en los procesos de selección y valoración. Estos líderes pueden ser, por ejemplo, miembros de organizaciones religiosas (curas, ONGs relacionadas o inspiradas por la Iglesia), uniones agrícolas o cooperativas, o grupos de interés local. Los líderes locales cuentan con mayor información sobre la confiabilidad de los potenciales beneficiarios y por tanto están en una mejor situación para juzgar la viabilidad de un préstamo. Este método es utilizado normalmente por los programas de bancos comunales, cuyas juntas directivas deciden sobre la aprobación de los préstamos. Varios programas crediticios de ONGs y programas cooperativos utilizan a los líderes locales. Sin embargo, la efectividad de la participación de estos líderes en el proceso de selección depende de manera importante de sus propios motivos y de la existencia de incentivos apropiados. Si el liderazgo se basa en la capacidad de las personas para tomar decisiones de manera responsable y de sus habilidades en el planeamiento estratégico, la participación de estos líderes en el proceso de selección, puede convertirse en una herramienta de gran valor.

Por lo tanto es importante que se diseñen incentivos apropiados para hacer compatibles los propios intereses de los líderes con los intereses de los prestamistas. Básicamente esos incentivos deben garantizar que los líderes tengan algo en juego en caso de no pago. Por ejemplo, el líder puede poner sus propios bienes en juego como garantía parcial por aquellos préstamos que el recomienda o bien, puede firmar el contrato de crédito como co-deudor. Otro incentivo positivo puede ser la remuneración por un desempeño satisfactorio en la cartera de préstamos mediante el pago de un premio por buen desempeño. Allí donde no exista este tipo de incentivos el papel de los dirigentes locales en el proceso de selección, será efectivo en tanto que la inspiración moral de los líderes supere los beneficios de entregar malos préstamos a buenos amigos.

El mecanismo horizontal de selección local hace referencia a los esquemas de responsabilidad conjunta. En estos esquemas, los beneficiarios proporcionan una garantía personal para los préstamos del otro y deben pagar si alguien en el grupo deja de hacerlo. En nuestros estudios de casos, la efectividad de este sistema pareciera depender de varios factores. Uno de ellos es el tamaño del grupo: entre más pequeño el grupo más efectiva la responsabilidad compartida. En un grupo pequeño (5-8 personas) la confianza mutua y el control social es mucho más efectivo. Más aún, cada individuo tiene más cosas en juego en caso de que algún miembro del grupo deje de pagar (véase el artículo sobre el control entre iguales de Stiglitz, 1990). Por ejemplo, en una de las organizaciones el tamaño de los grupos es de 20 a 50 personas, lo que hace imposible para nadie controlar el desempeño de todos los miembros del grupo. En tales casos, la responsabilidad compartida tiende a diluirse hasta un punto en el cual nadie se siente responsable por el no pago de los otros miembros del grupo. Esta es la razón por la cual FINCA de Costa Rica suspendió el sistema de responsabilidad compartida para optar por un sistema de fiadores individuales (1-2 por préstamo).

Otro de los peligros del esquema de responsabilidad compartida es la covarianza del riesgo. Cuando todos los beneficiarios invierten en el mismo producto al mismo tiempo, o cuando invierten en un proyecto colectivo, la capacidad de pago de cada individuo se verá afectado por igual por cualquier fallo en la tasa de ganancias. En estas situaciones es muy poco probable que algunos individuos asuman la deuda de otros. Esta es una de las razones por las cuales los esquemas de responsabilidad compartida no funcionan muy bien para los proyectos de inversión colectiva.

Un sustituto para la utilización del conocimiento local es la participación de funcionarios de extensión agrícola en el proceso de valoración del préstamo. Este método se utiliza con frecuencia en los grandes programas de desarrollo rural integrado así como en programas más pequeños con una estrategia similar. No obstante, la experiencia con estos funcionarios en el proceso de selección de clientes no es muy prometedora. Primero, la selección con frecuencia no es tan efectiva como debería ser. Habría por lo menos dos razones para esto: a) aunque los funcionarios de extensión sí exploran el conocimiento local sobre los clientes potenciales y pueden controlar su desempeño, siguen siendo considerados por lo general agentes externos y carecen, por tanto, de la autoridad moral que se necesita para lograr que los potenciales tramposos cambien de comportamiento; b) existe un conflicto de intereses: por lo general estos funcionarios de extensión están tan involucrados en la promoción de tecnologías o productos innovadores que tienen intereses propios en lograr financiamiento para estos proyectos. Se convierten así en aliados de los clientes en vez de ser banqueros críticos.

La segunda desventaja del proceso de selección llevada a cabo por los funcionarios de extensión es que no contribuye a la sostenibilidad del sistema crédito: los salarios de estos funcionarios por lo general son pagados por financiamiento gubernamental (nacional o externo) y son difíciles de sostener en un sistema de crédito autónomo.

Otro mecanismo de selección utilizado por los programas no convencionales es la intervinculación del crédito con las transacciones comerciales. En muchos casos el mercadeo es la actividad principal de la organización y la función crediticia está directamente relacionada a ésta. Los préstamos se otorgan como pagos adelantados por la entrega de productos o, en el caso inverso, los insumos se entregan a crédito. La intervinculación como método de selección es útil debido a que la relación comercial entre el prestatario y el prestamista proporciona a este último información complementaria sobre la capacidad de reembolso del primero, todo lo cual fomenta la confianza como base de una relación de crédito.

La vinculación del crédito con operaciones en otros mercados se menciona frecuentemente como un mecanismo efectivo de selección y ejecución. En nuestra muestra de esquemas crediticios no convencionales, la intervinculación sólo existió en la comercialización de productos o insumos. Entre los casos estudiados hay tres ejemplos de organizaciones de comercialización cooperativa. Una es una organización dedicada al procesamiento y exportación de café en cooperativas de la reforma agraria. Los cooperativistas asociados cultivan el café de manera colectiva. Otro caso es la unión de 10 cooperativas de comercialización agrícola que venden sésamo de exportación. Los campesinos siembran el sésamo de manera individual y entregan el producto a la cooperativa que funciona como depósito para la organización de segundo grado. Ambas proporcionan créditos para sus asociados cooperativistas para el cultivo de estos productos. Estos préstamos, que por lo general tienen una duración similar al ciclo de cosecha, se garantizan básicamente mediante contratos de entrega de los productos.

Un tercer proyecto funciona como proveedor mayorista para una red de 27 tiendas de consumo cooperativas. Los productos se entregan a las tiendas a crédito y deben ser cancelados en la siguiente entrega (generalmente 2 semanas después). Los créditos se formalizan mediante facturas por los productos.

En los tres casos estudiados este tipo de intervinculaciones operan con relativo éxito, aunque se pueden hacer algunos comentarios críticos.

• La intervinculación solo es segura si el mercadeo cooperativo funciona adecuadamente. Siempre existe la posibilidad de que el beneficiario decida vender su producto a través de otro canal de mercadeo para evitar el reembolso del préstamo a su cooperativa. La probabilidad de que esto suceda aumenta cuando las cooperativas comercializadoras ofrecen precios bajos, pagan tarde o bien cuando de cualquier otra manera ofrecen menores beneficios que los competidores. Si la competencia es aguda, la efectividad de las vinculaciones comercio-crédito pueden erosionarse. Un ejemplo de esta limitación es el caso de una organización que tomó la decisión de detener la comercialización de productos alimenticios (maíz y frijoles). La razón era que muchos comerciantes habían entrado al mercado de alimentos como respuesta a la liberalización de los mercados rurales que tuvo lugar a partir de 1989. Como resultado, los márgenes de comercialización se vieron significativamente deprimidos y los productores contaban con más oportunidades para vender sus granos. Como consecuencia, también se suspendieron los préstamos para el cultivo de maíz y frijoles, ya que el contrato de intervinculación dejó de ser efectivo.

• Por sí misma la intervinculación no garantiza el reembolso. En un caso, el contrato de entrega del producto se complementa con una garantía individual. Los campesinos garantizan sus préstamos mediante una combinación de contratos de entrega y garantías muebles (vacas-caballos), y en algunos casos hipotecas sobre la tierra o las casas. Este reforzamiento de las garantías demostró ser necesario para fortalecer la confiabilidad personal de cada agricultor para su propio préstamo. Muchas cooperativas agrícolas regulan muy poco la confiabilidad personal, lo que ha causado un deterioro en la actitud de reembolso de los beneficiarios de la reforma agraria.

  En otro caso, donde los cooperativistas producen el café de manera colectiva, no se ha introducido este tipo de garantía personal. Esto puede provocar problemas de reembolso en el futuro.

• Existen varias posibilidades contractuales para reforzar la efectividad de la intervinculación comercio-crédito. Una de éstas, muy interesante aunque no se aplicó en los casos estudiados, es definir el producto que debe ser entregado (café-sésamo) no como un producto futuro a ser comprado, sino como un producto realmente existente que es propiedad del prestamista pero que está depositado en manos del prestatario. Si éste decide vender su producto a una compañía competidora, tal acción se penaliza como delito (robo) en vez de contravención (no pago de las deudas).

Cualquier procedimiento de selección quedará sin efecto si carece de procedimientos apropiados de cumplimiento. En general, podemos distinguir entre incentivos morales, incentivos financieros y sanciones legales. Los incentivos morales se refieren a la presión social que ejercen los vecinos sobre el beneficiario que previene y eventualmente atiende potenciales situaciones de no pago. Los incentivos financieros pueden incluir beneficios tales como permitir a los beneficiarios que pagan a tiempo el acceso a préstamos progresivamente mayores, descuentos en las tasas de interés, procedimientos de aprobación más cortos, líneas de crédito rotatorios, etc. Las sanciones legales se basan fundamentalmente en la garantía apoyada por documentación legalmente aceptable del contrato de crédito.

Los incentivos morales son utilizados de una u otra forma por todos los programas investigados. La presión moral la efectúa generalmente la misma persona u organización responsable del proceso de selección. Los mismos comentarios acotados arriba sobre los diferentes mecanismos de selección son aplicables a los incentivos morales: mucho depende de la legitimidad de estas personas o instituciones en la comunidad y de su credibilidad como prestamistas. En varios casos, la actitud de las organizaciones prestamistas evidenció un cierto descuido respecto de las obligaciones de reembolso en el momento en que se entregaron los préstamos, por lo que en la práctica no lograron establecer un incentivo moral serio. Un factor adicional en estos casos es que los grupos de beneficiarios no estaban sólidamente incorporados en la estructura de las comunidades campesinas. En algunos casos, los grupos campesinos o cooperativos que recibieron préstamos operaban en un relativo aislamiento de las redes sociales existentes en las comunidades cercanas. En otro caso, los grupos de beneficiarios eran realmente creaciones artificiosas, con una fuerte identidad relacionada con el donante, y como tales no proporcionaban una red social sólida capaz de ejercer una presión moral sobre quienes no honraban sus deudas.

Otros programas hacen un uso más efectivo de los incentivos morales. Los líderes de las comunidades locales o de los bancos comunales muestran un alto compromiso con sus obligaciones de reembolso y ejercen una presión efectiva sobre los miembros del grupo. No obstante, en estos casos los incentivos morales por sí solos no proporcionan un mecanismo suficiente de presión y por lo general se combinan con incentivos financieros y/o con la posibilidad de sanciones legales.

Los incentivos financieros se utilizan con menos frecuencia que los morales. El más frecuentemente utilizado es la prohibición de los beneficiarios que no pagan de acceder a nuevos créditos. No obstante, esto ha probado ser en la práctica un instrumento inadecuado. El deudor puede no tener acceso a nuevos créditos pero puede seguir utilizando el capital en préstamo para refinanciar sus propias actividades sin pagar intereses. Por consiguiente, cerrar el acceso a nuevos créditos sólo es efectivo si los nuevos créditos son más favorables que los antiguos (mayores cantidades, asistencia técnica continuada u otros servicios de proyecto). En otras palabras, si se utiliza algún principio de progresividad. Sin embargo, este principio sólo se aplica explícitamente en los bancos comunales, no así en otros programas.

El aspecto legal es un tema no abordado en muchos de los programas no convencionales. En primer lugar, en una cantidad de casos (mayoritariamente ONGs) se identificaron deficiencias en la formalización de los contratos de crédito. Estas deficiencias incluyen desde formulaciones contractuales vagas hasta la no existencia de certificaciones de los desembolsos. Cualquiera de estas deficiencias formales pueden hacer que la coacción legal resulte imposible. Algunos programas de ONGs han empezado a exigir que sus contratos de crédito sean formalizados por un notario lo cual aumenta el respeto de los beneficiarios hacia el contrato y en general mejora la calidad de los mismos.

El asunto legal fundamental, sin embargo, es el requisito de garantía. Las garantías inmuebles (hipotecas sobre la tierra o casas) son requeridas en muy pocos casos en los programas de crédito no convencionales. La principal razón de esto es que la coacción con este tipo de garantía es socialmente inaceptable, mas aún si consideramos la naturaleza altruista de los programas de crédito. Además, la posesión de tierra y de otros bienes comercializables entre la población meta es escasa y en muchos casos no está registrada formalmente (títulos de tierra). Más aún, los costos de transacción de registrar y ejecutar las hipotecas son muy altos como para que se justifiquen en casos de préstamos pequeños y de corto plazo.

Las garantías muebles (ganado, reservas de alimentos) son utilizadas en varios programas pero no en todos es efectiva. Estas garantías pueden funcionar relativamente bien en situaciones donde la organización prestataria está equipada para poder manejar productos agrícolas y venderlos si fuera necesario. Este es el caso de las cooperativas de comercialización de café o sésamo que utilizan las cosechas de ambos productos como garantía parcial para otorgar los préstamos. Estas cooperativas están también en mejor capacidad de vender el ganado que sirva como garantía, ya que una mayoría de sus asociados son agricultores con experiencia en la compra y venta en mercados agrícolas. Para otras organizaciones no agrarias, como son las ONGs o los proyectos estatales de crédito, resulta más difícil hacer efectivo estas garantías móviles ya que sus organizaciones no están equipadas para hacerlas efectivas.

Las garantías personales se utilizan con más frecuencia en aquellas situaciones donde las hipotecas o las garantías muebles no son efectivas. De hecho, en la mayoría de los programas incluidos en esta muestra se ha aplicado algún tipo de garantía personal: responsabilidad compartida, responsabilidad grupal, 1 o 2 fiadores. La efectividad de este tipo de garantías se comentó en la sección anterior.

Un punto aparte a ser discutido es la credibilidad. La credibilidad del prestamista depende en muy alto grado de su capacidad de éxito en la recuperación de los préstamos. Nuestro estudio incluyo algunos ejemplos de prestamistas que demostraron tener una actitud flexible ante el no pago y que fueron castigados por un mayor incremento en las tasas de morosidad. Los beneficiarios tienden a identificar estas organizaciones más como donantes que como prestamistas. Ya no están dispuestas a pagar sus préstamos mientras otros no lo hagan.

Un último aspecto es la ausencia de incentivos financieros para los funcionarios del crédito que podrían estimular una mayor presión sobre el reembolso y la selección. Ninguno de los programas de préstamo investigados aplicaron bonos para premiar las bajas tasas de morosidad.

3.4 Sostenibilidad financiera

La sostenibilidad financiera de un programa de financiamiento puede definirse como su capacidad para reproducir el ciclo de préstamo y recuperación de los créditos, sin subsidios estructurales. La sostenibilidad financiera está determinada por el grado en el cual el ingreso (intereses y honorarios), cubren los costos de los préstamos.

Para empezar, la amplia mayoría de los programas estudiados cobran tasas de interés menores que las del mercado. La mitad de los mismos cobran tasas de interés muy por debajo de la tasa del mercado y una tercera parte cobra tasas menores de 3% por debajo del mercado. Sólo dos de los programas de la muestra cobran tasas de interés por encima del nivel del mercado.

Hay dos comentarios que hacer sobre este hecho. Es poco probable que el costo de los préstamos de estas organizaciones no convencionales sea menor que el costo de los préstamos bancarios. Los préstamos de pequeña escala son relativamente caros si se miden en términos del costo por cada peso prestado. Este argumento favorecería que los programas de crédito a pequeña escala cobraran tasas de interés más altas que las del mercado.

Por otro lado, las tasas de interés reales en el mercado son relativamente altas. Las tasas de interés pasivas son elevadas debido a los déficit fiscales y de comercio, y el margen entre las tasas pasivas y activas se mantiene alto debido al bajo nivel de competitividad de los mercados financieros en Centroamérica. Esto implica que los programas de crédito no convencionales podrían cubrir sus costos con tasas de interés menores que aquellas cobradas por los bancos.

Los costos de operación de la mayoría de los programas de crédito son relativamente altos, incluso si pudieran medirse. En muchos casos, el costo de los préstamos no se registra explícitamente ya que están mezclados con otras categorías de gastos (capacitación, extensión) y/o están muy fuertemente subsidiado. Esto es cierto para más de la mitad de los programas de nuestra muestra. Solo tres de ellos tuvieron éxito en mantener los costos de operación por debajo del 6% de la cartera, debido a que subcontrataron la administración de los créditos a instituciones especializadas, una combinación de servicio de préstamos con mercadeo, o bien se especializaron ellas mismas en la intermediación financiera.

Obviamente, la magnitud de las operaciones influencia la habilidad que tenga una organización para llegar al punto donde no hay pérdida ni ganancia. La mitad de los programas administran fondos menores de $500.000 USA, lo cual es probablemente muy poco para cubrir los costos de operación, incluso si se utilizaran técnicas profesionales de administración crediticia.

Muy pocos programas no convencionales atraen los ahorros locales. Solo dos de los que investigamos contaban con algún tipo de facilidad de ahorro y ambos eran bancos comunales. Algunos otros programas, principalmente de naturaleza corporativa, solicitaban a sus miembros depositar las cuotas de capital o bien retenían las ganancias con el mismo propósito. No obstante, el total de ahorros o cuotas de capital están muy por debajo del tamaño de la cartera de préstamos, lo que hace que haya una dependencia continua del financiamiento externo.

En la próxima sección veremos como la sostenibilidad financiera está muy interrelacionada con la selección y las variables de cumplimiento.

3.5 Determinantes de la sostenibilidad

Cuando se analiza la sostenibilidad (o el impacto de) de un programa de financiamiento, se concluye que el diseño institucional y la sostenibilidad financiera están interrelacionados. De hecho, un adecuado diseño institucional es un prerequisito necesario para alcanzar la sostenibilidad financiera. Si no es así, debe esperarse que los deficientes mecanismos de selección y cumplimiento conduzcan a altas tasas de morosidad y, por consiguiente, a la insostenibilidad financiera.

Para nuestro análisis sobre sostenibilidad financiera, calculamos una tasa uniforme para cada país mediante la estimación de las pérdidas debidas a las tasas de morosidad y comparando las tasas de interés del programa con las tasas del mercado. Se asumió que las tasas del mercado toman en consideración un costo previsto de 3% por la no recuperación de los préstamos. Para efectos de las tasas de interés del mercado, se adoptó como parámetro la tasa de los bancos comerciales para los créditos rurales de corto plazo. En 16 programas la tasa de interés estaba por debajo de las tasas de mercado, en un programa ambas eran equivalentes y en dos programas las tasas eran más altas. Los diferenciales negativas pueden considerarse como pérdidas. Por lo tanto, se supone que estas no se explican por tener menores costos administrativos. Puede ser que los programas tengan menores costos (por ejemplo, debido a un menor costo de la supervisión, menor papeleo y préstamos mayores a beneficiarios grupales), pero en la mayor parte de los casos son más altos. Como promedio se asumió que los programas no convencionales incurren en costos de administración 3% superiores que los competidores, debido al menor tamaño promedio de los préstamos. Por otro lado, las bajas tasas de interés pueden ser viables a corto plazo debido al acceso a donaciones o al acceso a líneas de crédito barato para financiar préstamos para hogares rurales. Sin embargo, en el largo plazo la sostenibilidad del programa dependerá de la recuperación de los costos de mercadeo del capital.

Las tasas de morosidad variaban de 0 a 60%. En la mayoría de casos las pérdidas estimadas debidas a la no recuperación se consideraban como una tercera parte del porcentaje de la cartera de crédito atrasada. En algunos casos, se asumió otro porcentaje cuando existía información disponible que indicaba una diferencia entre los atrasos y las expectativas razonable de reembolso.

Los programas analizados se clasificaron en 4 grupos de acuerdo a su puntaje de pérdidas estimadas. Los programas con 20% o más de pérdidas debido a morosidad y al diferencial en la tasa de interés se clasificaron como insostenibles. Aquellos con un 10% o más de pérdida, pero menores de 20, se clasificaron como potencialmente sostenibles (bajo). Y aquellos con un nivel de pérdida entre el 2 y 10% se clasificaron como potencialmente sostenibles (alto). Se suponía que estos programas están en capacidad de convertirse en sostenibles si se toman medidas adecuadas para mejorar el desempeño financiero. Sin embargo, en el caso de los programas clasificados como bajos las reformas necesarias tendrían que ser muy sustantivas. Finalmente, aquellos programas con menos de 2% de pérdidas debido a la morosidad y al diferencial en la tasa de intereses, se clasificaron como sostenibles.

Como resultado de este proceso, 4 casos clasificaron como insostenibles, 5 como potencialmente sostenibles (bajo), 5 como potencialmente sostenibles (alto) y sólo 3 se consideraron sostenibles. Otros 2 casos no se clasificaron debido a falta de suficiente información.

Los 3 casos clasificados como sostenibles fueron un programa diseñado como proyecto especializado de crédito, un programa administrado por una ONG y otro administrado por una cooperativa de mercadeo. En este último caso el crédito es proporcionado como parte de un contrato de intervinculación, factor que contribuye de manera fundamental a su sostenibilidad.

Como conclusión general podemos afirmar que en el estado actual, la mayor parte de los programas de crédito no convencionales de nuestro estudio son intervenciones en el mercado de crédito rural no sostenibles tal y como sucedió con la creación de los bancos de desarrollo agrícola. Solo 3 programas clasificaron como sostenibles. Los programas potencialmente sostenibles solo podrán alcanzar la sostenibilidad en el futuro si se implementan reformas.

Para analizar los factores que explican la sostenibilidad de un programa se asignaron puntos a cada una de las variables: (1) selección, (2) supervisión, (3) cumplimiento, (4) capacidad profesional, (5) separación de funciones, (6) propiedad, (7) escala de operaciones, (8) costos de operación y (9) política de tasa de interés. Cada variable puede ser positiva (+), de valor medio (+) o negativa (-).

Como siguiente paso de análisis se calcularon los valores promedios para cada grupo de programas y para cada variable explicativa. Se consideraban valores positivos los que tenían puntaje 10, valores medios los que tenían puntaje 5 y los valores negativos 0. Los valores promedio pueden tomar cualquier valor entre 0 (cuando a todos los casos en el grupo se les asignó un valor negativo) y 10 (todos los casos con un valor positivo).

Las diferencias más significativas entre los puntajes del grupo 1 (programas no sostenibles) y el grupo 4 (programas sostenibles), tienen lugar en las variables selección, cumplimiento, separación de funciones, costos de operación y política de tasas de interés. Las variables de costos de operación y política de tasas de interés, están muy relacionadas en el rango de los programas más sostenibles, ya que los puntajes para la política de tasas de interés no pueden ser positivos si las tasas de interés no cubren los costos de operación. Por tanto, se puede considerar que las variables selección, cumplimiento, separación de funciones y política de tasas de interés son claves y determinantes de las diferencias entre los programas sostenibles y no sostenibles.

Algunas otras variables tales como supervisión, propiedad y escala de operaciones muestran menos diferencias entre los grupos. La supervisión de los créditos resulta ser una variable menos determinante. Con frecuencia los proyectos de desarrollo rural argumentan que es necesaria una supervisión intensa, aunque ello implique un incremento en los costos de supervisión. Pero. según se deduce de muchos casos estudiados, la supervisión intensiva no contribuyó de manera suficiente a mantener las pérdidas a niveles aceptables. En la realidad, la fungibilidad de los créditos hace difícil que la supervisión sea realmente efectiva. Aún más importante que esto y como explicación por la falta de relación en nuestra muestra, es que muchos programas (especialmente aquellos con supervisión técnica intensiva como son los proyectos de desarrollo rural) ofrecen créditos como recurso para promover una transformación en las actividades productivas, como por ejemplo la introducción de nuevos productos y tecnologías. Frecuentemente se utiliza el crédito para actividades de alto riesgo. La supervisión podría bien interpretarse como una compensación parcial para la restricción del uso del crédito en inversiones de alto riesgo.

En cuanto a la variable propiedad se identificó una relación ambigua aunque podría esperarse que un claro sentido de propiedad sobre los fondos o la obligación financiera de reembolsar los préstamos que financian las operaciones crediticias (ningún programa dependía de manera sustantiva en los depósitos de ahorros para financiar las operaciones crediticias), sería un incentivo para que la agencia implementadora administrara los programas de una manera sostenible. Pero esto no sucedió así en nuestros casos. Algunos factores pueden contribuir a explicar este resultado. Uno de ellos es que los fondos donados no se perciben realmente como fondos propios y, por consiguiente, no constituyen un incentivo para mantener el valor del fondo. Por el contrario, en varios casos existe la creencia de que la probabilidad de obtener donaciones para futuros créditos es más alta si se carece de fondos que si los anteriores se recuperan.

Para las organizaciones intermediarias es más fácil obtener ganancias sobre nuevos fondos que sobre fondos reciclados. Otro factor explicativo puede ser el uso de los fondos de crédito para mantener la relación patrón-cliente entre las organizaciones intermediarias y los beneficiarios. Las políticas laxas de los programas de crédito no convencionales pueden aumentar el apoyo político social para el programa.

La escala de operaciones no aparece como una variable determinante debido a que los fondos para créditos pequeños operados por instituciones comercializadoras pueden ser relativamente eficientes y alcanzar la sostenibilidad a pesar de su pequeña escala. Por el contrario, los fondos más grandes parecen evidenciar desventajas en cuanto a su magnitud ya que deben enfrentar una capacidad de absorción limitada en la población meta, lo cual los induce a suplir crédito a hogares y actividades sin suficiente capacidad de inversión.

La variable capacidad profesional muestra un patrón irregular. Se esperaría que la capacidad profesional esté relacionada con la sostenibilidad del programa. Sin embargo, hay dos factores que juegan un papel con efectos opuestos. Primero, varios programas son administrados como fondos en fideicomiso por los bancos y por las cooperativas de ahorro y crédito pero no muestran sostenibilidad. Es un hecho que algunas de ellas incurren en pérdidas debido a las bajas tasas de interés. En nuestros casos esto se debió a la institución financiera y no a las políticas impuestas por el programa. Por otro lado, la administración de un fondo en fideicomiso por parte de una institución financiera no garantiza una adecuada selección, ya que esta institución no está expuesta a riesgos financieros. Por el contrario, existen otros incentivos para aquellos casos donde los honorarios de administración dependen de los desembolsos o de la cartera de crédito. En segundo lugar, las cooperativas comercializadoras que administran fondos para créditos no cuentan con la capacidad profesional para realizar esta actividad, a pesar de lo cual logran clasificarse entre los grupos más altos.

Las variables claves para la sostenibilidad de un programa parecen interferir en alguna secuencia lógica o jerarquía. Todas las variables claves tienen puntajes muy bajos en los programas no sostenibles. Los principales determinantes para las diferencias entre los programas no sostenibles y potencialmente sostenibles (bajo) pueden ser identificados como la separación de funciones y, en menor medida, el cumplimiento. Cuando se compara los dos grupos siguientes, la principal determinante para sus diferencias radica en la variable selección. Finalmente, cuando se comparan los programas potencialmente sostenibles (alto) y los sostenibles, la diferencia está determinada fundamentalmente por las variables cumplimiento y política de tasas de interés.

Los programas no sostenibles muestran problemas en todas las áreas representadas por las variables claves. Esto se debe principalmente al inadecuado diseño institucional. La falta de separación de funciones inhibe una selección apropiada, así como el cumplimiento del reembolso lo cual conduce a altas tasas de morosidad y, por consiguiente, a mayores pérdidas financieras. Cuando se aplica un mejor diseño institucional se puede mejorar tanto la selección como el cumplimiento. Sin embargo, muchos de estos programas siguen careciendo de una política de tasa de interés apropiada.

Las restricciones en las tasas de interés auto-impuestas contribuyen a la falta de sostenibilidad financiera, experiencia muy similar a la de los bancos nacionales de desarrollo (que sufrieron restricciones impuestas frecuentemente por las directivas gubernamentales). Más aún, en muchos programas la disposición de aplicar mecanismos de coacción apropiados frecuentemente siguen siendo insuficientes. En algunos casos esto puede atribuirse también a problemas de desarrollo institucional ya que la responsabilidad de la recuperación la tienen que asumir personas o instituciones que no desean exponerse a tener una mala imagen pues cumplen también funciones promocionales. Ambos factores (la restricciones en las tasas de interés autoimpuestas y la falta de aplicación de mecanismos apropiados de cumplimiento) contribuyen a la insostenibilidad del programa y a su clasificación en el grupo 2 o 3, en vez del 4.

En el análisis previo analisamos el crédito sólo como un servicio financiero aislado ofrecido por los programas de crédito no convencionales. De hecho, la mayoría de estos programas no participan en ofrecer alternativas para el depósitos de ahorros u otros servicios financieros. Existen algunas excepciones principalmente en aquellos programas que promueven bancos comunales (presentes en 2 de los 19 casos estudiados). Además de la falta de intenciones para atraer los depósitos de ahorro (lo cual contribuiría a la sostenibilidad del programa), el marco legal en los países centroamericanos no permite esta función, tal y como se mencionó en la sección 2. Pero, incluso si ambas condiciones se satisfacieran, las restricciones en las tasas de interés auto-impuestas podrían impedir la factibilidad que atraer depósitos.

La carencia de un adecuado marco legal e inadecuado diseño institucional de sus programas dificultan la atracción de los depósitos de ahorro, lo que crea una permanente dependencia de fondos externos. Incluso si ambas condiciones variaran, las restricciones en las tasas de interés auto-impuestas agregarían otro impedimento para la atracción de estos depósitos.

Por otro lado, debido a los problemas de diseño institucional con frecuencia los funcionarios de los programas o instituciones confunden sus papeles entre la promoción de ciertas actividades para los cuales se requiere financiamiento y la aprobación de las propuestas de crédito, así como entre las funciones promocionales y la recuperación de crédito. La falta de separación de funciones conduce tanto a problemas de selección como a débiles procedimientos de cumplimiento. A lo último se agrega a la dependencia de fondos externos, frecuentemente donados. No se siente una responsabilidad por recuperar los fondos, ya que no hay un sentido de propiedad de los mismos. Estos problemas causan una alta tasa de morosidad que es el factor determinante de la insostenibilidad financiera de los programas. Las restricciones en las tasas de interés y los altos costos administrativos contribuyen también a la insostenibilidad financiera.

4. Conclusiones

La comparación entre los factores determinantes de la sostenibilidad de los programas de crédito no convencionales en Centroamérica y los resultados de anteriores intervenciones en el mercado de crédito rural mediante el establecimiento de bancos de desarrollo agrícola revelan muchas similitudes y unos pocos rasgos diferenciadores. La crítica hecha a los bancos de desarrollo agrícola en el sentido de que las restricciones en las tasas de interés causan efectos regresivos sobre la distribución del ingreso no se aplica para el caso de los programas de crédito no convencionales. Estos últimos no han atraído a los grandes propietarios centroamericanos debido al menor tamaño de los préstamos y al control intensivo que sobre los mismos realiza el personal del proyecto y las organizaciones donantes.

Otros rasgos críticos de los bancos de desarrollo agrícola, como por ejemplo, la falta de sostenibilidad financiera, se repiten en la mayor parte de los programas no convencionales. En estos últimos, las restricciones en las tasas de interés (la mayoría de ellas autoimpuestas), las altas tasas de morosidad, la selección inadecuada y los altos costos administrativos inhiben la sostenibilidad financiera tal y como sucedió anteriormente con los bancos de desarrollo agrícola. Los débiles procedimientos de cumplimiento y de selección, pueden ser incluso peores que en los bancos de desarrollo debido al inadecuado diseño institucional. La mezcla entre las funciones de promoción, aprobación y recuperación de créditos presente en varios programas constituyó un obstáculo para lograr una efectiva selección y cumplimiento.

La principal ventaja de los programas de crédito no convencionales es que tienen una mayor flexibilidad para adaptar sus esquemas a los grupos meta. Los bancos de desarrollo carecen de incentivos para las innovaciones institucionales, mientras que los programas de crédito no convencionales sí tienen posibilidades de hacerlas y cuentan con incentivos para ello, por lo menos a nivel general del programa. Aquellos programas que logran introducir innovaciones efectivas (por ejemplo: en el área de estrategias de recuperación) y tienen éxito para obtener tanto un acceso mejorado a los hogares rurales pobres y un mejor desempeño financiero que otros programas, son remunerados por las organizaciones donantes ya que tienen la posibilidad de atraer nuevas donaciones o créditos concesionarios. La ONG que clasificó en nuestro estudio como programa sostenible es un claro ejemplo de ello y rápidamente diversificó sus fuentes financieras.

La mayor flexibilidad para la implementación operativa de los programas no convencionales determinó la alta diversidad de los programas estudiados. Por tanto, incluso si podemos confirmar la conclusión general de que la mayor parte de los programas crediticios no convencionales repiten los errores y los fracasos de los bancos de desarrollo agrícola del pasado, existen excepciones y oportunidades para el cambio.

Harry Clemens y Cor Wattel
Centro de Estudios para el Desarrollo Rural de la Universidad Libre de Amsterdam
(CDR-ULA), Apartado1922-2100, Guadalupe, San José, Costa Rica.
Fax (506) 283.07.19.
E-mail cdrula@sol.racsa.co.cr

Vuelta a Conferencia Electronica